深度解讀：醫(yī)藥監(jiān)管機構大調整的背后考慮及政策走勢

添加日期：2018年3月22日 閱讀：1620

近兩天，國家機構改革的路線圖和時間表已經出臺。按照計劃，省一級的改革會在今年年底前調整到位，所有地方的機構改革會在明年3月前完成。關于本次機構改革，無論是**還是業(yè)界**，已經有了大量解讀，但多數(shù)偏向宏觀層面。今天，筆者就嘗試分析一下后續(xù)的落地政策。

國家醫(yī)療保障局

國家醫(yī)療保障局是此次機構改革新組建的機構，合并了之前人社部的城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、生育保險職責，國家衛(wèi)計委的新型農村合作醫(yī)療職責、國家發(fā)改委的藥品和醫(yī)療服務價格管理職責，以及民政部的醫(yī)療救助職責。

應該說，醫(yī)療保障局的成立完全在意料之中。除去**和很多**提及的促進管辦分開等宏觀層面的原因，筆者認為還有以下幾點：

第*，醫(yī)療保障局的成立，有望短時間見效地解決醫(yī)保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管轄權的問題。要知道，在國務院的既定工作計劃里，醫(yī)保的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌本來是在2013年就應該解決的問題。然而由于種種原因，這項工作一直拖到現(xiàn)在，仍僅僅解決了不到20個省份。這項工作的持而不決，不僅僅拖慢了整個國務院醫(yī)改工作的進度，也撕裂了人社和衛(wèi)生部門以及相關**的關系。國務院把醫(yī)療保障局獨立出來，應該說是非常具有政治智慧的決策。

第二，權責分明可以減少不必要的扯皮，提高效率。就拿剛剛過去的國家藥品價格談判為例：跨國藥企的外方高管往往不能理解為什么先是國家衛(wèi)計委談判了3個藥品，之后又由人社部談判了36個藥品?為什么3個藥品明明談判了，卻只能在新農合可以報銷，而資金更充裕，保障水平更高的城鎮(zhèn)醫(yī)保反而不能報銷?國務院把醫(yī)療保障局獨立出來，非常符合三中全會明確提出的“避免政出多門，責任不明，推諉扯皮”。



第三，醫(yī)保應該負責藥械招標的呼聲已久。應該說，醫(yī)保部門作為買單方，之前一直處于一個非常奇怪的被動支付的局面。而另一邊，招標降價“政績”*出色的幾年里，藥占比一直居高不下。近年來，招標更走向了一種病態(tài)的追求“政績”，*近的貴州招標議價階段，**和企業(yè)為了一分錢反復扯皮，讓人感覺毫無效率可言。

*后，福建醫(yī)改模式雖然為各方所詬病，但就機構職能合并等方面來說，仍可以說是有益探索。按福建省之前的機構職能合并來說，本次國家醫(yī)療保障局同樣整合了人社的城鎮(zhèn)醫(yī)保、衛(wèi)生的新農合和藥械招標、民政的醫(yī)療救助以及發(fā)改委的醫(yī)藥價格管理。差異在于福建多整合了一個商務的藥品配送管理，而此項職能比起前述幾項來說意義不大。

說完原因，再來聊聊具體的政策落地。因為很多內容現(xiàn)在仍未確定，以下內容屬于筆者的猜測，僅供參考。

1. 醫(yī)療保障局的編制

國家醫(yī)療保障局除了幾個常規(guī)必設司(如辦公廳、人事司、法制司、規(guī)材司等)之外，下屬涉及具體業(yè)務的司應該會分為綜合司、醫(yī)保一司(城鎮(zhèn)職工醫(yī)保司)、醫(yī)保二司(城鄉(xiāng)居民醫(yī)保司)、藥械采購司、醫(yī)藥價格司(醫(yī)保支付標準司)。其中醫(yī)保方面由原來人社部的一個司變成兩個司是由于整合了衛(wèi)生系統(tǒng)的新農合形成城鄉(xiāng)居民醫(yī)保。從基金規(guī)模和管理角度來說，把職工和居民分開管理，劃分成2個司似乎更合適一些;也有一種可能性是不從內容，而從職責上分為兩個司，一個司偏向宏觀政策，一個司偏向基金監(jiān)管。

藥械采購司能否成為一個獨立的司尚是問號，畢竟原來衛(wèi)生的藥政司除了藥械招標，更重要的職能是基藥相關制度，單就此成立一個司感覺職能上有些少了，有可能會和醫(yī)藥價格司合并成一個司，或者整合國家藥品價格談判的相關職能，形成一個司。

另外一個問號就是醫(yī)藥價格司，畢竟原來在發(fā)改委價格司下僅僅是個處級部門，而且藥品價格已經放開，醫(yī)療服務價格也處于半放開的階段，但就醫(yī)保支付標準方面來看，形成一個專門的司來管理是十分必要的，未來也會有很多新的配套的政策，比如按病種收費的標準，應該都會交由這個司來制定。

生育保險方面的職能不太可能設置一個專門的司，畢竟生育險合并進入醫(yī)保已經有不小的進展了。

醫(yī)療救助方面，民政部原來有一個處，新設一個專門的司的可能性也不太大。另外，相關的事業(yè)單位有較大可能從原來的人社部和衛(wèi)計委劃轉到國家局下，如從人社部社保中心下劃出相關人員成立新的醫(yī)保中心等等。

具體落地到各省的話，基本可以確定各省都會成立省級的醫(yī)療保障局，下轄處室基本可以參照國家局各司設置。具體經辦方面，各省級經辦目前有獨立的，也有和社保局并在一起的，未來可能多數(shù)省會獨立出來。

如果再下沉到各地市的話，雖然福建的模式是各地市都成立了醫(yī)療保障局，但從實際的效率以及編制方面考慮，我個人覺得會比較靈活，并不排除醫(yī)保保留在地市人社局下面的可能性。

另外，醫(yī)保費用征收改為稅務部門，我覺得可能是幾方面考慮，一方面是原來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌前，包括三保合一之前，都可能存在重復參保的情況，可能會造成基金的濫用和效率的降低，稅務部門在這數(shù)據(jù)方面可能把控更好一些;另一方面，征繳方面，稅務部門可能也更有力度一些，畢竟現(xiàn)在很多企業(yè)存在只給職工繳納*低工資保費的情況，這種情況其實和偷稅漏稅本質上也沒啥區(qū)別。

2. 醫(yī)療保障局的后續(xù)政策走勢

總體來看，當前幾項已經確定的醫(yī)改配套政策不會有大的變化。比如醫(yī)保支付制度改革，此項內容作為醫(yī)改的重要工作，相關政策的推進應該不會受太大影響。特別是總額預算控制結合點數(shù)法、按病種付費、DRGs這幾項。醫(yī)保城鄉(xiāng)整合方面，毫無疑問會加快進度，特別是目前進度上落后的幾個省。異地就醫(yī)實時結算等作為國務院一直關注的工作內容，應該也會穩(wěn)步推進，不會受機構變化的影響。

目前來說，有些疑問的政策之能是長期照護險。長護險這個新模式的探索雖然之前一直是醫(yī)保相關部門來牽頭，但從模式上來說，包括醫(yī)養(yǎng)結合方面的探索，又更像是職能歸屬人社部門的社會保障，所以未來我覺得還不太能確定，但理論上放到醫(yī)保局這邊的可能性更大一些。

另外，具體到經辦層面，關系到老百姓生活的社�？òl(fā)卡數(shù)量已經超過10億，醫(yī)保局的新模式會不會給居民生活帶來新的不便，也要看相關部門的智慧和合作了。

藥械集中采購方面，筆者和業(yè)界包括很多**廣泛猜測的取消藥械招標的觀點不同。我認為短期內取消或者重大變革現(xiàn)有模式的可能性并不大。特別是現(xiàn)在的掛網(wǎng)(陽光采購)模式，是基于多年經驗形成的一種較為合理的模式，可以說從理論上進一步改良的空間已經不太大了。有可能加以改良的，可能是競價議價方面或許會結合醫(yī)保支付標準來一起考慮。這里需要考慮的一點其他因素就是仿制藥一致性評價的進度，未來無論是(技術標)質量層次劃分，具體支付標準等等方面，都很可能會有一定的參考意義。另外就是創(chuàng)新產品的市場準入，很有可能會把原有的藥械議價模式和醫(yī)保談判結合起來，和國外一樣，一次性談判到位，提高準入效率。

醫(yī)藥定價方面，隨著支付方式改革的推進，按病種收費模式有可能會進一步探索。畢竟從醫(yī)保支付方的按病種付費到醫(yī)院的按病種收費，之間沒有什么太大的技術層面的難度。從收費標準的制定來看，應該會給醫(yī)院一定的盈利空間，畢竟在藥械零差率之后，醫(yī)院需要合法合理的補償模式。

醫(yī)藥衛(wèi)生價值評價部門(或者叫衛(wèi)生經濟學相關部門)的發(fā)展會在未來比較迅速。一方面是與國際接軌，畢竟現(xiàn)在去國際上開個會交流，有種“開談不提HTA，讀盡詩書也枉然”的感覺。另一方面，上述提及的議價或談判，應該說衛(wèi)生經濟學是個非常有必要的工具，在之前人社部門36個產品談判時，相關資料就作為參考資料提及。雖然由于目前此方面國內起步較晚，有些證據(jù)可能缺乏一定的客觀性和公正性，所以，未來無論是成立專門的**機構及出臺相關政策，都是有著很大的可能性的。

在此也聊一點兒個人推演的、比較有意思的政策走勢，大家可以隨便聽一下，不必當真。

藥械集中采購方面，形成區(qū)域化的大平臺，甚至未來形成全國性的交易平臺。這點其實之前是有過不少探索的。包括京津冀等等。應該說，現(xiàn)有的掛網(wǎng)(陽光采購)模式，即使形成一個全國性的平臺，從技術角度來說，也沒有什么難度。如果是一個全國性的平臺，可以極大的減輕藥械企業(yè)的負擔，至少不用做31套招標的企業(yè)資料、產品資料，外加什么證照原件，跑到各個部門去開什么無假藥證明，這樣做也有助于形成全國性的醫(yī)藥企業(yè)誠信體系。

另一方面，現(xiàn)在全國幾乎都要*低價掛網(wǎng)的情況下，這個所謂的全國*低價又有什么意義呢?還不如都掛在一起管理，降低成本，各省分別搞各自的競價議價以及配送體系就ok了。這個觀點的成立也是基于我認為在新的醫(yī)保局的體系下，醫(yī)保由原來的被動支付變成了主動權在握。從控費的角度來看，比起招標，醫(yī)保有著更多更好的手段來控制費用，包括預算制度、多重支付方式以及結算把控等。而招標的控費，在如今藥占比普遍要控制在30%以下的大前提下，應該說效率非常低下。前文提及的貴州浪費了大量的**及企業(yè)的時間，結果只是微不足道的一分錢。未來的集中采購，更多的應該是回歸本源，在提高行業(yè)集中度等方面發(fā)揮作用，而不應該成為一個降價工具，更不應該成為一個政績工具。

關于三保合一，筆者認為肯定是會實現(xiàn)的，只是時間問題。如今職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)醫(yī)保無論從籌資方式看、基金規(guī)�？矗�覆蓋人群看，都是有著巨大的差異。但隨著經濟發(fā)展和管理智慧的提高，很多差距會逐漸縮小。從國際經驗上來看，韓國從發(fā)展中國家到發(fā)達國家之后，也是從原來的三保逐漸過渡成了一保。隨著新的醫(yī)保局的成立，我相信三保合一的進度可能會比原來更快一些。

新組建的國家醫(yī)療保障局未來會不會并回到人社或者衛(wèi)生部門下面?我覺得這點很難說。就現(xiàn)有的情況來說，應該說醫(yī)保作為社會保障體系中的一份子，并到人社部門下問題并不大。但這是就現(xiàn)有醫(yī)�；�金總規(guī)模僅占全國GDP1%左右的情況來看的。如果長遠的未來，像美國這種醫(yī)療衛(wèi)生支出占到全國GDP20%多的發(fā)達國家的情況來看，如果國內醫(yī)保基金總規(guī)模占到全國GDP10%的水平，那么繼續(xù)保留醫(yī)保局的可能性就非常大了。至于并到衛(wèi)生部門，從現(xiàn)有的龐大的占**主體地位的公立醫(yī)院體系來看，除非這個體系發(fā)生很大變化，否則可能性是比較小的。

國家衛(wèi)生健康委員會

國家衛(wèi)生健康委員會是此次機構調整新組建的機構，簡稱衛(wèi)健委，除了收編之前的國家衛(wèi)計委、取消設立國務院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組辦公室之外，還合并了之前國家老齡工作委員會辦公室的職責、工信部牽頭《煙草控制框架公約》履行工作的職責、國家安監(jiān)總局職業(yè)安全健康管理監(jiān)督的職責。

“衛(wèi)健委”組建應該和國務院提出的大健康目標有關，只是不知道英文該怎么翻譯，health&health?哈~從名字也可以看出來，計劃生育這個事情，應該會逐步的退出歷史舞臺了，新的挑戰(zhàn)應該是人口老齡化的問題。

另外一個比較重要的事就是國務院不再設置深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組辦公室，可以說，我們的醫(yī)改已經進入到了一個新的階段。雖然還存在很多要改革的地方，但是大致上的方針路線已經確定下來了，后面就等待陸續(xù)落實。

編制方面，雖然新農合職責劃出去了，但是負責的部門很早之前就從農村衛(wèi)生司改成了基層衛(wèi)生司，分級診療政策又是未來會繼續(xù)強化推行的，所以基層衛(wèi)生這一塊必然不會取消。藥政司的藥械采購職能劃出去了，但是基本藥物相關的職能還在，所以應該也不會取消。有一種可能性是把這兩個司合起來，來進一步強化基層。另外，計劃生育方面的編制應該會削弱一些，而人口老齡化肯定會增加相關的編制�？責熀吐殬I(yè)病兩塊職能理論上應該會并到疾病預防控制局里。

政策方面，幾塊大的政策都不會變。和醫(yī)藥行業(yè)相關的包括臨床路徑、分級診療、家庭醫(yī)生制度等等。醫(yī)生的執(zhí)業(yè)方面，預計規(guī)培方面會趨向于合理，而且醫(yī)生的收入改革會提上日程，畢竟有了專業(yè)的掌門人，相信醫(yī)生的處境會更加改善一些。公立醫(yī)院改革方面，隨著零差率已成既定事實，藥占比要求估計會繼續(xù)強化，公立醫(yī)院必定會拓展新的收入渠道，與此同時醫(yī)保方肯定會強化支付的合理性，此點會成為一個比較大的挑戰(zhàn)。

國家藥品監(jiān)督管理局

天下大勢，合久必分，分久必合。藥監(jiān)局自從設立之初就不斷地被調整，從衛(wèi)生部出來，又回去，成立了總局，又合并進了工商和質檢而獨立了出來，幾乎每一次政府機構改革，藥監(jiān)部門都會隨之而變化。

這次的變化可以說并不出人意料。地方上早就有把工商、質檢、藥監(jiān)放到一起形成市場局的做法，國家機構改革此次的調整也源于此。從基層管理方面來看，企業(yè)*詬病的就是爺爺太多，辦一個證照要跑3-4個衙門，開業(yè)了之后，今天工商來檢查，明天藥監(jiān)來檢查，確實增加了企業(yè)負擔，合并到一起確實符合這次機構改革的大精神。另外值得注意的是，反壟斷和價格監(jiān)督檢查的職能也劃到了市場局這里。

合并之后，編制方面食品的相關職能劃回到總局，而藥監(jiān)這邊保留藥品、醫(yī)療器械、保健品和化妝品職能。地方上藥監(jiān)省級局的獨立編制還有可能保留，而地市及以下的分局應該都不會保留，都會合并到市場局去。

政策方面，之前既定的藥監(jiān)方面的改革不會開倒車，進口藥品進入國內市場的節(jié)奏不會變慢，一致性評價也會堅定的推行下去。國內生產企業(yè)、流通企業(yè)的整合還會加快，會鼓勵企業(yè)做大和創(chuàng)新。在未來，中國預計會從原料藥大國走向制劑大國，也會有更多創(chuàng)新產品的出現(xiàn)。

估計再過幾天，具體的編制就會陸續(xù)落實下來了，新組建的醫(yī)療保障局、市場總局可能稍慢一些，衛(wèi)生健康委因為改動小估計會更快一些。

無論如何，本次機構改革都會是一個積極的改變。政策方面，無論是醫(yī)�？刭M會更加嚴格和合理，還是一致性評價所要求的質量提升，都是促進著醫(yī)藥行業(yè)積極健康的發(fā)展，所以不會受到本次改革所影響的。我們應該看到，管理者不斷的創(chuàng)新的思路在變化，作為被管理者，也應及早的理解并作出相應的變化來積極應對。

責任編輯：田月華 m.mjwave.cn 2018-3-22 14:44:03

文章來源：醫(yī)藥魔方