眾多**：要求在《食品安全法》中刪去“偷換概念的保健食品”！

添加日期：2015年2月10日 閱讀：2740

     需解決職能交叉、九龍治水
 
    《食品安全法》修訂稿第14條、第18條、第83條分別設(shè)立了對(duì)食品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和抽樣檢驗(yàn)等三項(xiàng)制度，其目的是運(yùn)用檢驗(yàn)手段嚴(yán)加監(jiān)管。但這種設(shè)計(jì)的必要性、合理性和經(jīng)濟(jì)性存在缺陷。
 
     例如檢驗(yàn)一種月餅，可能要分別抽三次（三塊或更多）分別送三家實(shí)驗(yàn)室，也可能是三塊月餅進(jìn)同一家實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)，（文章來(lái)源：會(huì) 銷 人網(wǎng)微信平臺(tái)）出三份不同或相同的檢驗(yàn)報(bào)告，而財(cái)政要為一塊月餅的檢驗(yàn)付三次錢(qián)！三份相同或不同的檢驗(yàn)報(bào)告如何有效使用？很顯然，一塊月餅檢三次或三塊月餅一家檢的現(xiàn)象有點(diǎn)亂，成本高、效果差，財(cái)政、消費(fèi)者、企業(yè)負(fù)擔(dān)都會(huì)加重。
 
    為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？要害在于體制問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度的執(zhí)行主體是衛(wèi)生部門(mén)會(huì)同食藥、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是由衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。抽樣檢驗(yàn)制度是由食藥部門(mén)組織實(shí)施。農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等工作。本屆國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革就是要解決職能交叉、九龍治水的混亂現(xiàn)象。但這三套制度并行、多家主體重復(fù)交叉的問(wèn)題并未解決。
 
    建議：由有關(guān)部門(mén)認(rèn)真梳理相關(guān)職能，明確分工，把不必要的重復(fù)制度合并，減少交叉浪費(fèi)，提高效率。
 
    對(duì)占80%的小微食品企業(yè)要管起來(lái)
 
    修訂稿第37條對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販做了原則規(guī)定，把具體管理辦法交由省級(jí)人大去立法。這是修訂草案的一大硬傷。
 
     首先，小作坊、攤販之類說(shuō)法不規(guī)范，是俗稱，不應(yīng)寫(xiě)進(jìn)法律。正確的說(shuō)法似應(yīng)叫做小微企業(yè)和個(gè)體工商戶。從業(yè)人員在10人左右，或20人以下，年銷售額在50萬(wàn)元以下者，大約占我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)的80%，是食品生產(chǎn)、銷售的重要補(bǔ)充。其次，在管理制度上不規(guī)范、不具體，沒(méi)有體現(xiàn)分類管理原則。《食品安全法》規(guī)定：國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。但小微企業(yè)搞不搞許可，許可條件是否都一樣？誰(shuí)來(lái)管？怎么管？都沒(méi)有規(guī)范。修訂稿把這個(gè)大難題推給了地方，這不是科學(xué)立法的態(tài)度。
 
    其次，從2009年《食品安全法》實(shí)施到現(xiàn)在，各省對(duì)小作坊的立法并不積極，五年來(lái)僅有三分之一左右的省立法，成為食品安全監(jiān)管中的一大漏洞。一部《食品安全法》，源頭不管、占80%的小作坊不管，再加上多頭管理，構(gòu)成了這部法律的三大缺陷。
 
    建議：用小微企業(yè)代替小作坊等不規(guī)范的稱謂。把對(duì)小微企業(yè)的管理制度寫(xiě)清、寫(xiě)實(shí)、寫(xiě)細(xì)，不要再推給地方立法。許多特色食品都是全國(guó)流通，各地五花八門(mén)的立法，不利于形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)，不利于小微企業(yè)做大做強(qiáng)。對(duì)小微企業(yè)可分類管理，不必像大中企業(yè)一樣搞許可、審批、檢驗(yàn)等。借鑒美國(guó)食品安全現(xiàn)代化法案，可對(duì)小微企業(yè)放寬準(zhǔn)入，但要保障安全底線，加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督。
 
    《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》兩法斷裂
 
    用《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》分別調(diào)整食品和食用農(nóng)產(chǎn)品，是我國(guó)法律體系不完善的突出表現(xiàn)，也存在巨大的食品安全隱患。
 
    首先是概念上的混亂：《食品安全法》在附則中有明確的食品定義，即各種供人食用或飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個(gè)食用農(nóng)產(chǎn)品的概念。不知二者在內(nèi)涵、外延上是什么關(guān)系？如果二者并列，則應(yīng)當(dāng)給出本質(zhì)區(qū)別；如果二者包含，則不必重復(fù)，引起混亂。而在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，對(duì)什么是食用農(nóng)產(chǎn)品則連個(gè)定義都沒(méi)有，只是散見(jiàn)于個(gè)別條款。但有一點(diǎn)很明確：農(nóng)產(chǎn)品不等于食品。因此，用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》來(lái)監(jiān)管原食品（香港對(duì)“原食品”的定義是：處于**接近**狀態(tài)的產(chǎn)品，可不經(jīng)加工而供食用，或擬加工成食物出售的產(chǎn)品為原食品）和食品原料，顯然是非常不科學(xué)、非常不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖龇ā７猪?yè)符
 
    其次是制度設(shè)計(jì)上的混亂：在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中有許多不嚴(yán)謹(jǐn)之處，如定義質(zhì)量安全時(shí)，用質(zhì)量符合安全即等于質(zhì)量安全。定義農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，用初級(jí)產(chǎn)品來(lái)涵蓋獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。定義監(jiān)管主體時(shí)，有農(nóng)業(yè)主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)，但在監(jiān)管檢查、法律責(zé)任中，并無(wú)其他有關(guān)部門(mén)。定義農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者時(shí)，使用了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織的概念，似乎生產(chǎn)者是一回事，企業(yè)是另一回事，二者有時(shí)又是同一回事。
 
    在監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)上，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的大部分內(nèi)容都放在了外部性管理上，如產(chǎn)地、環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、產(chǎn)品包裝、標(biāo)識(shí)等，而恰恰對(duì)食物本身的安全性、營(yíng)養(yǎng)性、物理、化學(xué)、生物等理化指標(biāo)、感官指標(biāo)的監(jiān)管上，只用標(biāo)準(zhǔn)一詞涵蓋了事，而我們的標(biāo)準(zhǔn)又是*缺失、*不明確的。于是出了問(wèn)題全怪標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、監(jiān)管者都沒(méi)什么責(zé)任了。這是巨大的黑洞！
 
    再次，兩法銜接上有斷裂：修訂稿對(duì)《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的銜接只有1~2條原則規(guī)定。仔細(xì)對(duì)照兩法，無(wú)論是食品的概念、制度安排、監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、檢驗(yàn)檢測(cè)、法律責(zé)任等重大內(nèi)容上，根本無(wú)法銜接，都是各干各的事。而當(dāng)今世界各國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管大都是從田間到餐桌一個(gè)完整的鏈條，分工和主管部門(mén)可以有不同主體，但監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)是高度一致的。特別是對(duì)食品源頭這一塊，前后不銜接，會(huì)留下巨大的安全隱患。我國(guó)《食品安全法》實(shí)施五年來(lái)，食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，很重要的原因就是由于兩法斷裂，源頭這一塊沒(méi)有管住管好。源頭管不好，加工、流通、餐飲管得再嚴(yán)格也是事倍功半。
 
    建議：廢止《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，將其相關(guān)內(nèi)容納入《食品安全法》。保持食品安全監(jiān)管制度的一致性、完整性、科學(xué)性，在分工上可由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、食藥等部門(mén)各司其職。
 
    建議取消保健食品的內(nèi)容
 
    從2004年開(kāi)始研究到2009年《食品安全法》實(shí)施，保健食品一直是有爭(zhēng)議的問(wèn)題。絕大多數(shù)部門(mén)和**學(xué)者不贊成寫(xiě)保健品內(nèi)容。當(dāng)時(shí)一位主管保健品的**領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：“有病就吃藥，吃保健品沒(méi)用。沒(méi)病正常吃飯就行，吃保健品也沒(méi)用。”由于部門(mén)堅(jiān)持，寫(xiě)入了聲稱具有特定保健功能的食品，辦法由國(guó)務(wù)院另行制定。由于爭(zhēng)議大，五年了也未定管理辦法。修訂稿中寫(xiě)了4條之多的保健食品，從定義、概念到管理制度都很混亂。如目錄、原料、標(biāo)準(zhǔn)、注冊(cè)、備案、許可等，但不知到底要管理什么、怎么管。

    建議：取消有關(guān)保健食品的制度及相關(guān)內(nèi)容。建立在聲稱基礎(chǔ)上的保健食品是極不嚴(yán)謹(jǐn)、極不科學(xué)的分類方法。通過(guò)行政機(jī)關(guān)制定目錄來(lái)允許聲稱為保健食品的，則是偷換概念、前后矛盾、缺乏科學(xué)依據(jù)的簡(jiǎn)單管理模式。設(shè)立了那么多專門(mén)對(duì)保健食品的備案、審批、注冊(cè)制度，極易引起尋租、腐敗。因此，是食品就應(yīng)當(dāng)依照食品的相關(guān)規(guī)定來(lái)管理，是藥品就按藥品法管理。如果生產(chǎn)者在食品中聲稱有特定保健功能，則應(yīng)當(dāng)按食品標(biāo)識(shí)標(biāo)注和廣告的有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行、嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法。
 
    關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)
 
    食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、標(biāo)準(zhǔn)缺失、標(biāo)齡長(zhǎng)、水平低等問(wèn)題，一直是保障食品安全的難點(diǎn)和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。修訂草案在這方面有進(jìn)步也有不足。
 
    進(jìn)步方面在于：解決了食品安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性問(wèn)題。解決了政出多門(mén)、交叉重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)打架問(wèn)題。（文章來(lái)源：會(huì) 銷人網(wǎng)微信平臺(tái)）規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)制定要公開(kāi)征求意見(jiàn)、公開(kāi)查詢等程序性問(wèn)題。
 
    不足在于：同標(biāo)準(zhǔn)化法的銜接不順、食品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系不完整，表現(xiàn)為定位、定性、層次關(guān)系有矛盾，分工、執(zhí)行、監(jiān)督主體有交叉、重復(fù)、錯(cuò)位等問(wèn)題。
 
    建議：第*，從定性的角度完善食品管理的標(biāo)準(zhǔn)化體系，明確食品的強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)和非強(qiáng)制性的推薦性標(biāo)準(zhǔn)或選擇性標(biāo)準(zhǔn)。
 
    對(duì)于有毒有害物質(zhì)的限制、食品添加劑的使用、特定人群的營(yíng)養(yǎng)成分、食品標(biāo)簽標(biāo)識(shí)、衛(wèi)生要求、安全方面的質(zhì)量要求等，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一制定強(qiáng)制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)。但從標(biāo)準(zhǔn)化體系看，除上述標(biāo)準(zhǔn)外，還有產(chǎn)品的規(guī)格、型號(hào)、結(jié)構(gòu)、包裝、儲(chǔ)運(yùn)及質(zhì)量方面的一般性要求，還有需要?jiǎng)?chuàng)新改進(jìn)工藝標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，原材料、半成品、食品相關(guān)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，常規(guī)的環(huán)境要求等以及技術(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)管理標(biāo)準(zhǔn)、操作標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)等。標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)體系，類別很多，很難用一種強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)所代替、所覆蓋，實(shí)際生產(chǎn)生活中，離不開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)體系這種可選擇的管理工具�？蛇x擇的標(biāo)準(zhǔn)雖然不強(qiáng)制，但企業(yè)一旦選擇使用，就必須嚴(yán)格遵守，不能欺騙社會(huì)和消費(fèi)者。分頁(yè)符
 
    第二，從定位的角度依法明確國(guó)家、行業(yè)（團(tuán)體）、地方和企業(yè)四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的功能。國(guó)家只負(fù)責(zé)制定強(qiáng)制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)，其他單位和部門(mén)都不能制定強(qiáng)制性食品標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)（團(tuán)體）地方和企業(yè)則可以制定選擇性、非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能從根本上解決標(biāo)準(zhǔn)缺失、標(biāo)準(zhǔn)落后的問(wèn)題。選擇性標(biāo)準(zhǔn)中涉及安全項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)不低于或高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。取消地方性強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，防止市場(chǎng)分割，上下不一致。
 
    第三，從分工的角度提高標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性、實(shí)用性。應(yīng)明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定，要么由標(biāo)準(zhǔn)化行政管理部門(mén)統(tǒng)一制定，要么由食品安全監(jiān)管部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)制定。由非標(biāo)準(zhǔn)化體系行政管理部門(mén)和非食品安全監(jiān)管部門(mén)的衛(wèi)生部門(mén)制定標(biāo)準(zhǔn)會(huì)越來(lái)越脫離實(shí)際，脫離國(guó)內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的一般規(guī)律，無(wú)法滿足社會(huì)生產(chǎn)、生活的迫切需要。
 
    第四，從執(zhí)行和監(jiān)督的角度提高標(biāo)準(zhǔn)化工作的有效性。應(yīng)明確由食品安全的監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)食品標(biāo)準(zhǔn)化整體工作的執(zhí)行和監(jiān)督工作，衛(wèi)生部門(mén)應(yīng)當(dāng)退出標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、監(jiān)督領(lǐng)域，全力以赴做好與人身安全健康相關(guān)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。
 
    違法行為不必對(duì)外公開(kāi)
 
    修訂稿規(guī)定：監(jiān)管部門(mén)要建立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為信息庫(kù)，并將記錄向社會(huì)公開(kāi)。情節(jié)嚴(yán)重的通報(bào)給投資、金融、證券管理機(jī)構(gòu)。這樣的規(guī)定有不妥之處。
 
    首先，上位法依據(jù)不足。憲法規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害。2014年10月10日實(shí)施的*高人民法院的司法解釋規(guī)定：不得任意公布自然人基因信息、病歷信息、犯罪記錄等等。同理，企業(yè)也是企業(yè)公民，也有企業(yè)人格權(quán)，也有名稱權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)，也不得隨意羞辱，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬�。法治的基本原則是罪刑法定、過(guò)罰適當(dāng)。已經(jīng)處罰了，再搞信息公開(kāi)是雙重處罰，于法無(wú)據(jù)。因此，這樣規(guī)定是否涉嫌違憲，應(yīng)當(dāng)深思。
 
    其次，定性不清、定位不準(zhǔn)。由政府公布違法行為目錄，是一種什么性質(zhì)的行為，是行政處罰？還是簡(jiǎn)單的信息公開(kāi)行為？
 
    再次，沒(méi)有分類。違法信息記錄應(yīng)當(dāng)作為內(nèi)部分類監(jiān)管的依據(jù)，而不是懲罰手段。且應(yīng)該分類——一般、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重，對(duì)于特別嚴(yán)重者可以采用媒體曝光方式懲罰，但要于法有據(jù)，分類準(zhǔn)確。
 
    *后，沒(méi)有程序規(guī)定。違法信息記錄公開(kāi)的主體是誰(shuí)？在什么范圍內(nèi)？縣級(jí)的問(wèn)題是否也要在全國(guó)公開(kāi)？公開(kāi)多長(zhǎng)時(shí)間？無(wú)程序就會(huì)很混亂，特別是沒(méi)責(zé)任、沒(méi)救濟(jì)、沒(méi)監(jiān)督。公布錯(cuò)了承擔(dān)什么責(zé)任？誰(shuí)承擔(dān)？企業(yè)、公民是否有復(fù)議、訴訟的權(quán)利？如何復(fù)議訴訟？誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？
 
    建議修改為：可以建立違法行為信息庫(kù)，但不必對(duì)外公布。
 
    建議取消責(zé)任約談問(wèn)題
 
    修訂稿規(guī)定，存在安全隱患，未及時(shí)采取措施消除的，政府內(nèi)部上級(jí)可約談下級(jí)，監(jiān)管部門(mén)可約談企業(yè)負(fù)責(zé)人。這新創(chuàng)設(shè)的條款存在問(wèn)題：
 
     一是責(zé)任約談的功能定位不清，同本法前后不一致。在發(fā)生事故、問(wèn)題隱患、日常執(zhí)法過(guò)程中，調(diào)查取證、了解、談話是監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力。而存在安全隱患又不及時(shí)消除的，在法律責(zé)任一章已有規(guī)定，（文章來(lái)源：會(huì) 銷 人網(wǎng)微信平臺(tái)）即采取警告、責(zé)令整改、罰款等措施強(qiáng)制當(dāng)事人立即改正。不知再設(shè)一個(gè)約談?dòng)泻涡鹿δ埽?BR> 
    二是約談定性不清。約談是責(zé)任還是義務(wù)？被約談的企業(yè)負(fù)責(zé)人不來(lái)怎么辦？約談是強(qiáng)制性的還是非強(qiáng)制性的？如果是強(qiáng)制性的，顯然不合法，可能侵犯了公民的人身權(quán)。如果沒(méi)有強(qiáng)制性，如何執(zhí)行？
 
    三是沒(méi)有程序，沒(méi)有監(jiān)督制約。用的表述都是“可以約談”，讓人不理解此條款到底有何實(shí)際效果。
 
    建議：取消約談一條，前后一致，納入執(zhí)法程序之中。對(duì)存在安全隱患又不及時(shí)采取措施者，應(yīng)當(dāng)依法直接采取有效措施，立即改正，而不是談?wù)劧�已�?BR> 
    關(guān)于發(fā)布信息由監(jiān)管部門(mén)事先核實(shí)問(wèn)題
 
     修訂稿規(guī)定：發(fā)布的食品安全信息可能對(duì)社會(huì)或者食品產(chǎn)業(yè)造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)事先向食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)核實(shí)情況。這一規(guī)定的問(wèn)題很突出：一是重大影響的信息如何界定？誰(shuí)來(lái)界定？二是核實(shí)后出了問(wèn)題是政府部門(mén)承擔(dān)責(zé)任還是新聞單位承擔(dān)責(zé)任？三是沒(méi)有核實(shí)程序的規(guī)定，多長(zhǎng)時(shí)間？怎樣算作是核實(shí)？不同意發(fā)布怎么辦？這一規(guī)定既無(wú)必要性，也沒(méi)有操作性。不利于公眾和媒體監(jiān)督，不利于保障公共知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。分頁(yè)符
 
    建議：取消此條規(guī)定。監(jiān)管部門(mén)、媒體、社會(huì)等發(fā)布食品安全信息，都要按法律規(guī)定辦，除由政府發(fā)布的信息外，其他主體發(fā)布相關(guān)信息都應(yīng)依法依規(guī)、真實(shí)準(zhǔn)確，文責(zé)自負(fù)，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。
 
    關(guān)于問(wèn)責(zé)制
 
    修訂稿對(duì)行政監(jiān)管和相關(guān)人員建立了問(wèn)責(zé)制，多達(dá)十幾條，總的方向是正確的。但有些問(wèn)題值得考慮：
 
    一是關(guān)于問(wèn)責(zé)的目的。我以為問(wèn)責(zé)的根本目的是為了把事情做好，而不是為了問(wèn)責(zé)而問(wèn)責(zé)，更不是為了迎合輿論、安撫情緒而問(wèn)責(zé)。簡(jiǎn)單的問(wèn)責(zé)容易造成政府包辦一切，一出事就找政府，一找就問(wèn)責(zé)了事，而沒(méi)有對(duì)后續(xù)整改、提升管理水平做更多的細(xì)致工作。
 
    二是問(wèn)責(zé)的主體、程序規(guī)定不清、操作性不強(qiáng)。
 
    三是規(guī)定的過(guò)多、過(guò)細(xì)，甚至是把行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任混淆、顛倒。
 
    四是對(duì)被問(wèn)責(zé)者的救濟(jì)渠道無(wú)明確規(guī)定。公職人員正當(dāng)維權(quán)難。

責(zé)任編輯：謝俊雅    m.mjwave.cn    2015-2-10 10:10:21

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